近日，生态环境部印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（以下简称《意见》）。生态环境部有关负责同志就《意见》起草的背景和目的、《意见》的编制过程等问题回答了记者的提问。

问：请问《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（以下简称《意见》）起草的背景和目的？

答：2009年，原环境保护部印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）、《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定，提供了参考。地方生态环境部门也相继制定了规范自由裁量权的专门规定。然而，随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，大气污染防治法、环境影响评价法、水污染防治法、土壤污染防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规相继修订或制定出台，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。

在此背景下，我部印发实施《意见》，指导和督促地方生态环境部门进一步规范行使行政处罚自由裁量权，既是进一步规范生态环境执法工作、深入推进严格规范公正文明执法的要求，也是防范行政执法风险、提高执法效能的重要手段，也是保护行政相对人的合法权益、营造公平竞争市场环境的重要举措。

问：此次印发实施《意见》前，各地生态环境部门行使行政处罚自由裁量权的状况如何？

答：2009年，原环境保护部印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）、《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定，提供了参考。地方生态环境部门相继制定了本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，基本实现常见环境违法行为裁量基准的全覆盖，对行使自由裁量权提供了更加具体的依据，极大程度避免了处罚的随意性和不规范性，取得了良好的实施效果。

由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。比如，江苏南京、浙江台州等地根据环境违法行为特点，对单个环境违法行为设定了较为全面的裁量因子，但很多地方设定的裁量因子还比较单一；江苏南京、甘肃、青海西宁、重庆渝北等地开发了专门的行政处罚自由裁量系统，用系统裁量代替人工裁量，但全国大部分地区的裁量基准采用的仍然是较为简单的表格形式；甘肃、河北、天津、新疆建设兵团等地在全省（市、建设兵团）范围内推行统一的行政处罚自由裁量基准，实现对同一违法行为适用统一的裁量基准，但大部分省级行政区域内不同地区的行政处罚裁量基准并不统一。总体来说，各地在进一步规范行使自由裁量权方面均已具备良好基础，积累了许多宝贵经验。

问：自由裁量基准和行政处罚所依据的法律法规条款是什么关系？自由裁量的边界在哪里？

答：自由裁量基准是在法律法规条款规定的处罚种类及幅度内，就如何作出处罚决定所作的进一步细化规定。制定自由裁量基准应当以法律法规规定为依据，同时它所规定的罚款金额以法律法规条款规定的处罚幅度为限，即不能超出法律法规条款所规定的处罚幅度的上限和下限。

同时，为充分体现“宽严相济、过罚相当”的处罚原则，保护行政相对人的合法权益，行政处罚法规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。在《意见》制定过程中，不少地方生态环境部门反映，对“不予行政处罚”的规定，由于担心“没有具体依据”，为规避履职风险，实践中往往想用但不敢用，希望能在国家层面规定几种具体适用情形。《意见》积极回应了地方生态环境部门的需求，尝试性地列举了几种“可以免予处罚”的情形，供各地参考。

问：行政处罚过程中，自由裁量基准主要适用于哪个阶段？

答：自由裁量基准并不只适用于行政处罚中的一个环节，它适用于整个行政处罚过程：

在调查取证阶段，执法人员在环境违法案件的调查取证过程中应当以裁量规则和基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据，证据应当包括定性证据和定量证据。

在案件审查阶段，审查人员应当严格遵守裁量规则，使用裁量基准，提出合理的裁量建议。

在案件告知阶段，在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、行政处罚依据的同时，应当一并告知行政处罚裁量的依据，及其陈述申辩权利。

在处罚决定阶段，应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。

问：《意见》的编制过程？

答：生态环境部高度重视规范行政处罚自由裁量权工作。2018年初，生态环境部执法局就制定了出台《意见》进一步规范行政处罚自由裁量权的工作计划，并着手起草《意见》。在起草过程中，我们对地方的经验做法进行了收集、研究，对好的经验做法予以吸收。形成《意见》初稿后，我们广泛征求、充分听取意见和建议，一是向各省级生态环境部门和生态环境部机关各部门书面征求意见，二是赴浙江省、湖南省进行实地调研，三是邀请专家和基层生态环境部门代表组织召开专题座谈会。我们反复对《意见》进行修改完善，并经部长专题会、部常务会审议通过。

问：请问《意见》的主要内容？

答：《意见》立足于生态环境执法和处罚工作实际，从切实加强对地方生态环境部门的指导角度出发，全面规范自由裁量规则和基准的制定、适用和监督工作，进一步明确工作要求，提供基本方法和范例，着力体现合法、科学、公正、合理的原则。《意见》分为正文和附件两部分，包括六个方面内容：

一是明确适用行政处罚自由裁量权的基本原则和配套制度；

二是明确制定裁量规则和基准的原则、主体和基本方法；

三是规定制定裁量规则和基准的程序，包括起草和发布、宣传和实施、更新和修订程序；

四是规定裁量规则和基准的适用要求，包括调查取证、案件审查、告知和听证、处罚决定等五个阶段的适用要求，以及从重、从轻或者减轻、免予处罚等裁量的特殊情形；

五是要求加强裁量权运行的监督和考评，从信息公开、备案管理及适用监督三个方面提出监督、考评工作要求；

六是附件，提供了部分常用环境违法行为的自由裁量基准及计算方法供地方参考。

问：自由裁量基准的制定由哪一级生态环境部门负责？制定裁量基准有哪些基本要求？

答：由于地区差异，行政处罚裁量尺度难以实现全国统一。为最大限度的实现同一地区量罚一致，保障法律法规规章和地方性法规、规章在省级行政区域内的严格统一贯彻实施，同时考虑到地方生态环境部门的实际能力和节约行政资源，《意见》规定省级生态环境部门应当制定本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准，下级生态环境部门可以直接使用省级生态环境部门制定的自由裁量规则和基准；鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。

制定裁量规则和基准应当充分考虑环境违法行为的特点，将主观标准与客观标准相结合，综合、全面考虑违法情节，科学设定裁量因子和运算规则，实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配，体现过罚相当的处罚原则。裁量基准应尽量细化、量化，对主要违法行为对应的有处罚幅度的条款基本实现全覆盖。对难以明确量化处罚的采取划定格次的方式，将处罚裁量限定在较小的范围内。裁量规则和基准不应局限于罚款处罚，对其他种类行政处罚的具体适用也应加以规范。

问：《意见》对自由裁量系统的电子化是如何规定的？

答：开发运用电子化的自由裁量系统来辅助裁量，我们已经有了一些地方经验，看到了这些地区取得的良好效果。首先，基于电子化的信息系统制定裁量规则和基准，能够尽可能地细化、量化裁量基准，增强自由裁量规则和基准的全面性、科学性、系统性；其次，用系统裁量代替人工裁量，能够切实减轻案件审查人员的工作负担，提高工作效率；再次，裁量过程的电子化、系统化，能够进一步规范裁量工作流程，加强对裁量过程的监督，降低执法廉政风险。因此，《意见》鼓励有条件的生态环境部门运用信息化手段，开发运用电子化的自由裁量系统，为尽可能的细化、量化自由裁量规则和基准提供载体，为规范、高效行使自由裁量权提供帮助。同时，为增强适用自由裁量规则和基准的统一性，《意见》规定有条件的省级生态环境部门，应当建立省级环境行政处罚管理系统，实现统一平台、统一系统、统一裁量，并与国家建立的环境行政处罚管理系统联网。生态环境部将在全国环境行政处罚管理系统中设置“行政处罚自由裁量计算器”功能，供各地参考使用。

问：省级环境行政处罚裁量基准应于何时制定完成？制定裁量基准后，是否还要开展其他工作？

答：我们在《2019年全国生态环境保护执法工作要点》中规定，省级生态环境部门应当在2019年9月底前制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。

省级生态环境部门发布裁量规则和基准后，一是应当编制配套编制解读材料，进行普法宣传和解读；二是应当通过行政处罚案卷抽查、督办案件审查等方式，加强对下级生态环境部门适用裁量规则和基准的监督和指导；三是应当建立快速、严谨的动态更新机制，根据工作需要，及时对已制定的裁量规则和基准进行补充和完善。